Taiwan Today

Dos leyes propuestas procuran impulsar la administración de los suelos y tierras.

En una tarde de abril de este año, un deslizamiento de tierra asoló repentinamente una sección de la autopista ubicada en la ciudad de Keelung en el extremo norte de Taiwan, enterrando tres vehículos y a sus cuatro ocupantes. Mientras el presidente Ma Ying-jeou inspeccionaba, junto con otras personas, las tareas de rescate en el lugar del desastre al día siguiente, quedó impresionado en vista de que los deslizamientos ocurren generalmente como resultado de lluvias fuertes o terremotos; en cambio, éste ocurrió en un día soleado, sin ninguna causa aparente. En un comentario sobre el incidente, Wang Jin-pying, presidente del Yuan Legislativo, citó que un vecino de la zona dijo que “un gran árbol no debería caer si el viento no lo sacude”, insinuando que quizás el error humano pudo haber provocado el desastre. Al final, después de descartar factores climáticos y actividad sísmica, las características topográficas del sitio se convirtieron en el centro de atención para las autoridades encargadas de la seguridad en la construcción, porque el área se encuentra en una “pendiente acentuada”, una superficie de tierra que desciende en la misma dirección que los estratos de roca subyacentes, lo que la hace propensa a deslizamientos.

“Avalancha de barro” es otro término geológico escuchado con frecuencia en Taiwan desde que un tifón en julio de 1996 causó avalanchas de barro que devastaron una aldea en las montañas en el distrito de Nantou en el centro de Taiwan. Una tragedia más reciente ocurrió en agosto de 2009, cuando el tifón Morakot afectó el sur de Taiwan, y ocasionó avalanchas de barro que destruyeron la mayor parte de la aldea Xiaolin, en el distrito de Kaohsiung, y enterraron a cientos de residentes. En la reunión de seguridad nacional a raíz de la catástrofe de Morakot, el presidente Ma instó la aprobación de la Ley Nacional para la Planificación de las Tierras, que fue promovida por primera vez por el Ministerio del Interior (MOI, siglas en inglés) hace más de una década. “Los asuntos relacionados con la conservación de los suelos y tierras deben considerarse seriamente”, dijo Ma. “Frente a este desastre, el Gobierno puede convertir una crisis en una oportunidad”.

El deslizamiento de la autopista renovó la discusión acalorada de la Ley sobre Geología que espera revisión en la Legislatura. La ley aplicaría reglas más estrictas en cuanto a la demarcación oficial de áreas más sensibles desde el punto de vista geológico, y limitaría el desarrollo en esa área. La ley ha sido promovida por el Ministerio de Economía (MOEA, siglas en inglés) desde mediados de los noventa. “La sociedad de Taiwan tiene tendencia a prestar verdadera atención a los asuntos después que ocurre un gran desastre”, dice Lin Chao-chung, director general del Servicio Central de Geología (CGS, siglas en inglés) del MOEA. “Todos tenemos diferentes perspectivas y actitudes en cuanto al uso de la tierra, pero la geología de Taiwan sigue siendo la misma”.

Lin indica que una característica de la geología local es la frecuencia de la actividad sísmica, y dice que en Taiwan hay mucha más que en otros lugares del mundo, porque la isla se encuentra comprimida en la intersección de dos importantes placas tectónicas. Huang Ming-yao, director general del Buró para la Conservación del Agua y el Suelo, bajo el Consejo de Agricultura (COA, siglas en inglés), de nivel de Gabinete, indica que esta actividad sísmica tiene un gran impacto en la planificación de la tierra. Por ejemplo, el terremoto de 7,3 grados de magnitud que sacudió el centro de Taiwan en septiembre de 1999, creó nuevas condiciones topográficas cerca de su epicentro, que quizás nunca se estabilicen, dice. Según una encuesta del COA realizada inmediatamente después del sismo, el número de vías fluviales alrededor de las áreas susceptibles a avalanchas de barro, se incrementaron a alrededor del 50 por ciento. Actualmente, el COA tiene bajo observación alrededor de 1.550 ríos y arroyos.

Yeh Shih-wen, director general de la Agencia para la Planificación y Construcción (CPA, siglas en inglés) del MOI, que es responsable de redactar y promover la Ley Nacional para la Planificación de las Tierras, dice que Taiwan es una isla única, donde la gran biodiversidad y los paisajes magníficos están unidos a los numerosos fenómenos naturales, incluyendo terremotos, tifones y avalanchas de barro. Alrededor del 70 por ciento de los 35.000 kilómetros cuadrados de Taiwan están constituidos por montañas altas o pendientes, con una mayoría de ríos que corren en dirección este u oeste hacia el mar desde la Cordillera Central, que es como la “columna vertebral” de la isla. Estos ríos son generalmente de caudal corto y rápido, y atraviesan terrenos empinados, y se convierten en torrentes durante las tormentas de lluvia y arrastran pesadas cargas de cieno. “El tiempo de vida del embalse Nanhua se vio reducido a la mitad, para decirlo de algún modo, después que el tifón Morakot lo recargó con toneladas de lodo”, dice Yeh, refiriéndose al embalse en el río Houjue en el distrito de Tainan en el sur de Taiwan. El mismo tifón agregó alrededor de 90 millones de metros cúbicos de cieno al embalse Tsengwen, que el Gobierno tendrá que dragar durante años, según Ayo Cheng, profesor en el Departamento de Ecociencias y Ecotecnología en la Universidad Nacional de Tainan, refiriéndose a otro importante embalse en el distrito de Tainan.

Los factores climáticos se encuentran entren los riesgos asociados con los terremotos y la topografía de Taiwan. Por una parte, la distribución anual de precipitación es irregular. Más del 70 por ciento del agua de lluvia en Taiwan, que totaliza generalmente entre 2.000 a 2.500 milímetros anuales en las llanuras, cae durante las estaciones de lluvias y tifones de mayo a octubre. Por otra, se cree que las alarmantes tendencias mundiales del cambio climático son la causa del clima imprevisible. Por ejemplo, durante el lento movimiento de Morakot a través del centro y sur de Taiwan, algunas áreas recibieron más de 1.000 milímetros de lluvia en un día. La aparición de estas condiciones climáticas extremas, que son una amenaza sin precedentes para la isla, han instado al Gobierno a cambiar su papel de promover principalmente el desarrollo económico a enfocarse en el desarrollo sostenible.

Medidas ecológicas

En el nivel local, el Buró para la Conservación del Agua y el Suelo ha estado trabajando para ayudar a prevenir futuras avalanchas de barro, mediante la adopción de métodos de “ingeniería ecológica” con el uso mínimo de estructuras de concreto. En el pasado, los diques de concreto fueron construidos para “contener” la crecida, pero también son un alto riesgo para las comunidades del área si las estructuras fallan. En contraste, los métodos ecológicos emplean materiales naturales y locales en la mayor medida posible, y procuran “dirigir” el agua a las planicies aluviales naturales, alejadas de las áreas pobladas. Los canales de agua construidos con materiales naturales disminuyen también el caudal de escurrimiento de agua superficial a medida que permiten que cierta cantidad de agua se filtre en la tierra. Los materiales obtenidos localmente también “ahorran la energía requerida para transportarlos desde otros lugares, y así ayudamos a reducir las emisiones de carbono”, dice Huang Ming-yao, del buró.

En el nivel de políticas, Ayo Cheng señala que los conflictos comunes de “eficiencia” económica contra integridad medioambiental se derivan de los costos de arrastre desconocidos del desarrollo económico, tales como la contaminación ambiental. “El consiguiente bajo costo (a la industria) hace que un producto sea más competitivo en el mercado, pero es una competitividad distorsionada”, dice el profesor. “Al final, los gobiernos locales y el pueblo son los que cubren los costos de arrastre, y los beneficios resultantes seguramente se dirigirán a los países extranjeros”.

Cheng compara una buena planificación nacional de las tierras y suelos a una “espada afilada” que podría contribuir a un desarrollo más equilibrado en todo Taiwan; y a cambio, reducir la brecha de pobreza, y mejorar la calidad de vida. Sin embargo, para que esto ocurra, los encargados de crear las políticas necesitan una base teórica sólida para los planes de desarrollo, y el público general necesita estar más al tanto de todos los asuntos involucrados. Esta es la única manera de combatir las diversas “fuerzas influyentes”, tales como los promotores inmobiliarios y otras empresas, que bloquean la buena planificación, dice. El profesor explica que la planificación nacional de las tierras y suelos, que sirve como un esbozo para el desarrollo económico y la manera de vivir de la gente, es muy sofisticado, un trabajo difícil que requiere de una manera de pensar amplia y progresiva.

Lin Chao-chung, del CGS, dice que si es aprobada la Ley Nacional para la Planificación de Tierras y la Ley sobre Asuntos Geológicos, funcionarían en tándem, con el proyecto de planificación de la tierra ofreciendo un marco amplio para el desarrollo, y el proyecto para asuntos geológicos, brindando las reglas más detalladas. La propuesta Ley para Asuntos Geológicos mejorará la planificación de la tierra porque establecerá un orden de prioridades para los asuntos de administración de suelos y tierras, con base a cálculos científicos de sitios específicos.  La limitación o aprobación de los desarrollos de sitios específicos que depende de la información científica, creará confianza en el público en las decisiones sobre la administración de suelos y tierras del Gobierno, dice el director general del CGS.

Si es aprobada, la Ley para Asuntos Geológicos exigirá que un promotor apruebe una encuesta geológica independiente y otras pruebas como requisitos para recibir permiso de construcción sobre terrenos considerados “potencialmente frágiles”. Los mayores estándares de seguridad promovidos por la ley seguramente ocasionarán que más terrenos sean considerados potencialmente frágiles y agregará reglas más estrictas para el desarrollo de esos lugares. Lin dice que ésta será una ley muy innovadora respecto a los estándares internacionales, ya que pocos países en el mundo tienen leyes relevantes a los asuntos geológicos.

Se espera que los promotores inmobiliarios se opongan fuertemente a estos proyectos. Por una parte, dada la gran población de Taiwan y la falta de terrenos disponibles en ciudades o llanuras, muchos promotores están construyendo en zonas montañosas o áreas remotas, a pesar de que estos lugares son geológicamente sensibles. Aunque la ubicación de estas viviendas no atraiga a muchos potenciales propietarios, sus bajos precios frecuentemente sí lo hacen.

Reglas más estrictas

Si se aprueba la Ley sobre Asuntos Geológicos, ésta exigirá requisitos de construcción más estrictos en sitios sensibles, lo que resultará en mayores costos de construcción, y a su vez, desanimará a los futuros compradores, dice Lin. A fin de reducir la oposición a la ley, Lin dice que el Gobierno debería comenzar a especificar como “más peligrosos” los sitios menos poblados con la menor cantidad de propuestas de construcción.

Con más de 600 personas por kilómetro cuadrado, Taiwan es uno de los países más poblados en el mundo. La gran mayoría de gente vive en las llanuras, pero la tierra más adecuada para vivir y cultivar es menos del 30 por ciento del territorio nacional. El desarrollo subsiguiente de áreas no urbanas no fue regulado hasta principios de los setenta, cuando la revisada Ley de Construcción introdujo medidas sobre la construcción fuera de las jurisdicciones urbanas. Luego en 1976, el MOI instituyó reglas para administrar el uso de las tierras no urbanas, según categorías para su uso: forestal, ladera, lugar paisajístico y parques nacionales, así como tierra para la agricultura, industria y vivienda. Ese mismo año, la Ley para la Utilización y Conservación de las Laderas fue aprobada, definiendo “ladera” como el terreno con una pendiente de cinco o más grados. Según la ley, se exige actualmente a los promotores que realicen trabajos para la conservación del terreno cuando emprenden cualquier proyecto sobre una ladera, ya sea a través de técnicas agronómicas, forestales o de ingeniería. Desde que fue aprobada la Ley para la Conservación del Agua y el Suelo en 1994, el COA y los gobiernos locales se han visto en la posición de tomar una acción legal contra los violadores de las reglamentaciones sobre administración de laderas.

Aún así, a pesar de las numerosas reglamentaciones que existen, el desarrollo de la tierra sobrepasa los esfuerzos de planificación y administración del Gobierno. “En el pasado, los permisos de desarrollo se basaron en gran medida en las consideraciones económicas”, señala Yeh Shih-wen, director general del CPA. “Con mucha frecuencia, la administración de la tierra y suelos  se encuentra en desventaja con el sector comercial”. Por ejemplo, en 1983 el Gobierno adoptó las Medidas para la Administración de la Construcción en Laderas, que estipula que, entre otros requisitos, todos los nuevos proyectos de construcción deben pasar por una evaluación básica del impacto sobre el ambiente y obtener la aprobación del concejo para la planificación, organizado por el MOI, o un gobierno local antes de que comiencen las obras. Muchos permisos de construcción fueron emitidos antes de que la nueva reglamentación entrara en vigor, lo que significa que muchos proyectos construidos después de 1983 se basaron en los requisitos de construcción que existían antes, que eran mucho menos estrictos.

Uno de esos proyectos fue el Complejo Lincoln, un conjunto de apartamentos sobre una colina en el distrito de Taipei, que fue inaugurado en 1993. Durante un tifón en 1997, cuatro edificios del complejo se vinieron abajo cuando las paredes de retención detrás del desarrollo se derrumbaron, perdiendo la vida 28 residentes y destruyendo más de 70 apartamentos. Las subsiguientes investigaciones revelaron que el incidente fue el resultado del desarrollo excesivo en la colina, y así como el deslizamiento cerca de la autopista, el complejo estaba construido sobre una “pendiente acentuada”. De hecho, los fiscales públicos encontraron que los constructores no habían cumplido siquiera con las reglamentaciones menos estrictas que existían antes de 1983. Tres ejecutivos de la compañía de construcción fueron hallados culpables por negligencia profesional, y los casos contra funcionarios del gobierno del distrito de Taipei involucrados en la aprobación del proyecto se encuentran en apelaciones.

El complejo Lincoln aglomeraba casi 1.000 apartamentos en un sitio de cinco hectáreas. Por el contrario, el complejo de apartamentos vecino llamado King Villas, construido según las Medidas de Administración de Construcción en Pendientes, usó un terreno de 21 hectáreas para menos de 700 viviendas. Aún así, King Villas y otros proyectos de construcción similares en pendientes continúan siendo controvertidos y han entrado en la lista en observación del Gobierno por motivos de seguridad.

El desastre de las Mansiones Lincoln tuvo un gran impacto en la sociedad. Tanto los funcionarios del Gobierno y el público general comenzaron a comprender mejor la administración de terrenos en pendientes y la seguridad de las viviendas. “Una encuesta general sobre las pendientes fue realizada después de la tragedia del Complejo Lincoln”, recuerda Yeh. El CPA revisó todos los proyectos aprobados antes de 1983 y estableció un procedimiento para supervisar el progreso de éstos, así como la condición de las estructuras existentes construidas sobre pendientes. En 1998, el máximo grado permitido para el desarrollo fue reducido de 40 a 30 grados. El Gobierno adoptó este estándar más estricto en respuesta a la creciente preocupación de los residentes en cuanto a la seguridad del medio ambiente, pero también para facilitar la supervisión de los desarrollos de vivienda, porque habían menos sitios posibles para construir e inspeccionar, una medida necesaria dada la falta de personal para la supervisión de las construcciones. Después del deslizamiento de la autopista a principios de año, CPA realizó un estudio general de más de 400 complejos de viviendas en pendientes, y especificó 18 que necesitan mayor inspección y mejora inmediata.

Yeh dice que, una vez puesta en marcha la Ley Nacional para la Planificación de las Tierras, se garantizará que la administración de tierras se anteponga al sector comercial, gestionando el uso de las tierras de manera total por una parte, y por otra, integrando las autoridades responsables de éstas. Yeh dice que si se toma como ejemplo la administración de ríos, actualmente  la zona de captación puede ser administrada por diferentes agencias tales como COA, Taiwan Power Co., Taiwan Water Corp. y las asociaciones locales de irrigación en  las secciones alta, media y baja del río, respectivamente. “En el futuro, las diferentes secciones de un río estarán todas designadas como ‘región especial’ y puesta a cargo de una agencia central del Gobierno”, dice. Además, todas las tierras se dividirán claramente en cuatro categorías principales para su conservación: áreas oceánicas, áreas agrícolas y áreas para el desarrollo, según patrones de uso de la tierra y recursos naturales.

Administración más efectiva

“La administración de tierras urbanas y no urbanas, que actualmente están administradas de forma separada, deberían integrarse bajo la nueva ley”, señala Yeh. Para facilitar las negociaciones con los terratenientes o arrendatarios de las tierras estatales, quienes serían afectados por la nueva ley, un fondo de aproximadamente NT$100 mil millones (US$3.100 millones) sería establecido para financiar el desarrollo sostenible, principalmente para comprar la tierra con el objetivo de conservación en mente.

La reestructuración del gobierno central, programada a comenzar en 2012, ayudará a que la administración de las tierras y suelos sea más efectiva. Se ha planificado un ministerio de recursos ambientales, que se convertirá en la autoridad líder en este campo. El propuesto ministerio incluirá unidades relevantes que actualmente se encuentran bajo diferentes ministerios, incluyendo el Buró Central de Meteorología del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y el CGS bajo el MOEA. “Así como los institutos geológicos de muchos otros países, estamos cambiando nuestra función de ubicar los recursos minerales a la facilitación de la seguridad ambiental”, dice Lin, de CGS. El también está contento de ver que su instituto tendrá una función ambiental mucho más relevante. “Por naturaleza, nosotros, los geólogos comprendemos bien los esfuerzos conservacionistas”, dice.

A pesar de la posibilidad de una mejor reglamentación y un sistema administrativo más integrado, el compromiso de los encargados de hacer las políticas es crucial para construir un ambiente saludable y sostenible. “Si la burocracia que permite la fácil aprobación de los desarrollos de terreno continúa, la aprobación de la Ley Nacional para la Planificación de las Tierras no será muy útil”, dice Liao Pen-chuan, profesor asociado en el Departamento de Bienes Raíces y Entorno de Construcción, de la Universidad Nacional de Taipei. El intelectual, miembro del directorio de la Academia de Ecología de Taiwan, una organización no gubernamental, cita las propuestas de varios importantes proyectos para el desarrollo industrial que se encuentran bajo revisión en el Yuan Ejecutivo, incluyendo la controvertida planta petroquímica en la costa del Distrito de Changhua, en el centro de Taiwan. El Gobierno debe escoger si se coloca del lado de los grupos ambientales y la gente común o del de las grandes empresas y conglomerados dispuestos a desarrollar la tierra para el uso industrial, dice.

Entre tanto, Huang Ming-yao, del Buró para la Conservación del Agua y el Suelo, elogia los esfuerzos de los residentes en las comunidades donde el buró realiza sus proyectos de eco-ingeniería. Gran parte de la fuerza laboral para los proyectos procede de las áreas locales, que asisten en la construcción de la comunidad. Como resultado, los residentes están mejor equipados, y por lo tanto más seguros, si algo llegase a ocurrir, dice Huang.

Además, más de 800 voluntarios se han entrenado en comunidades de alto riesgo para ayudar a observar e informar sobre avalanchas de barro y colaborar en la evacuación en caso de ser necesario. “Ellos componen una fuerza local de auto protección”, dice Huang. “Después de todo, ¿quién sabe cuándo  y cómo va a ocurrir un tifón o un terremoto?”